美國凯发真人注册産品保障措施調查中的産品排除實踐

隨著我國加入世貿組織,國際貿易無論在廣度和深度上都進一步擴大,貿易領域的爭端和糾紛也逐漸增多,貿易戰對雙方來說都要付出極爲慘痛的代價。美國作爲我國最主要的貿易夥伴,在避免國際貿易爭端方面有很豐富的實踐經驗,值得凯发真人注册深入研究,以最大限度的維護我國的國家利益。

一、背景

根據2002年3月5日頒布的總統令,美國對包括鋼材、長板在內的主要進口不鏽鋼管品種采取保障措施,實施爲期3年的關稅配額限制或加征高達8%-30%不等的關稅。這是迄今爲止美國對進口不鏽鋼管産品采取的最爲嚴厲的貿易限制措施。和以往出台的保護不鏽鋼管産業的貿易救濟措施相比,此次不鏽鋼管保障措施具有涉及國家衆多、被調查産品範圍廣、保護措施持續時間長的特點。

由于此次不鏽鋼管保障措施調查是在世界經濟衰退,不鏽鋼管生産能力過剩的背景下進行的,所以其調查伊始就遭到了世界主要貿易國的強烈反對。歐盟、日本、韓國、巴西和中國等國家向WTO提出申訴,要求成立專家小組審查美國此次保障措施調查是否符合WTO的有關規定。歐盟、日本和韓國等主要不鏽鋼管出口國還紛紛擬定了總金額高達數億美元的貿易報複清單。美國國內的不鏽鋼管産品進口商和下遊産業生産商也對美國不鏽鋼管保障措施提出了批評,認爲其破壞了正常的貿易渠道,並造成了下遊産業原材料成本的大幅攀升和産品市場競爭力的下降。

在國內外的巨大壓力下,美國政府不得不考慮對不鏽鋼管保障措施所産生的嚴厲後果進行修正。自2002年3月20日不鏽鋼管保障措施正式實施以來,美國貿易代表處(USTR)根據总统令授权陆续共发布了八批不鏽鋼管产品豁免清单,對數百種進口不鏽鋼管産品豁免適用保障措施。

二、産品排除在美國201不鏽鋼管産品保障措施調查中的作用

美國在201不鏽鋼管保障措施中采取産品排除,實際上是一種利益平衡的需要。與反傾銷和反補貼一樣,保障措施作爲一種貿易救濟措施,其目的是爲因國外産品進口而遭受嚴重損害或嚴重損害威脅的一國國內産業提供救濟。但是保障措施的調查和實施往往涉及衆多利害關系方的利益,除國內産業外,還有被調查産品下遊産業的利益、最終消費者集團的利益以及可能受他國貿易報複影響的産業的利益,即公共利益。實際上,産品排除就是在國內産業利益和公共利益之間提供了一種利益平衡的機制,在保障措施過于嚴厲可能損害公共利益的情況下,通過産品排除來弱化保障措施的效果,以取得各利害關系方之間利益的重新平衡。

自美國政府啓動産品排除措施以來,多達數百種的産品得到了豁免,其主要受益方爲歐盟和日本,這有效地緩解了美國與其主要貿易夥伴之間因201不鏽鋼管保障措施所産生的貿易摩擦。事實上,自美國公布産品豁免清單以來,歐盟和日本實際上已經放棄了進行貿易報複的計劃,而轉向爭取更多産品豁免的談判。

三、美國201不鏽鋼管産品保障措施調查中的産品排除與反傾銷調查中産品排除的區別

美國201不鏽鋼管保障措施調查中的産品排除與反傾銷調查中的産品排除存在如下兩點主要區別:

(一)法律依據:美國201不鏽鋼管保障措施调查中产品排除的法律依據在于利益平衡的要求,即平衡要求采取保障措施的國內産業的利益和公共利益之間的矛盾,産品排除既不能妨害已經實施的保障措施的基本目標,同时应考虑国内其他利益集团的要求。反倾销调查中产品排除的法律依據在于“一种产品一个案件”的原则,即一次反傾銷調查只能針對一種産品進行。爲保證反傾銷調查和反傾銷措施僅在調查機關確定的一種産品的範圍內進行,調查機關可以通過審查産品排除的申請,將與被調查産品無關的其他産品排除出調查範圍。

(二)實施效果:由于两者的法律依據不同,因此在實施效果上也存在相应的区别。美國201不鏽鋼管保障措施调查中的产品排除是保障措施适用范围的排除,即在決定對被調查産品采取保障措施後,再通過産品排除的程序,將特定産品排除在保障措施適用範圍之外。反傾銷中的産品排除是調查範圍的排除,即在確定了被調查産品後,通過産品排除的程序,將特定産品排除在調查範圍之外。

四、美國201不鏽鋼管保障措施调查中的产品排除实践

以下是美國201不鏽鋼管保障措施调查中关于产品排除的几个主要问题,从中可以了解美國产品排除实践的主要依据和法律程序:

(一)産生過程:WTO的《保障措施协定》和美國201條款均沒有對産品排除做出相關規定。但在保障措施調查進行的過程中,美國商务部和美國貿易代表處建立了一套程序,允许利害关系方就某一进口不鏽鋼管产品提出豁免适用保障措施的申请,條件是該種産品不能從國內産業得到充分的供應。根據2002年3月5日發布的總統令[4],美國貿易代表處被授权在保障措施实施后依据已经建立的程序,繼續審查利害關系方提出的産品排除申請,正式公告其做出的産品排除決定,并根據其决定修改海关税则号(Harmonized Tariff Schedule)以使被排除産品豁免適用保障措施。

(二)法律依據:正如前述,産品排除實踐的提出主要是公共利益的要求,即通過産品排除緩和公共利益和國內産業利益之間的矛盾。但另一方面,産品排除的實踐也反映了WTO《保障措施協定》中的“適度保護原則”和“逐步放寬原則”的要求。WTO《保障措施協定》第5條第1款規定,“一成員應僅在防止或補救嚴重損害並便利調整所必須的限度內實施保障措施”

。第7條第4款規定,“在根據第12條第1款的規定作出通知的一保障措施的預計期限超過1年的情況下,爲便利調整,實施該措施的成員應在實施期內按固定時間間隔逐漸放寬該措施。如果措施的期限超過3年,則實施該措施的成員應在不遲于該措施實施期的中期審議有關情況,如適當應撤銷該措施或加快放寬速度”。

按照上述要求,如果一項保障措施過于嚴厲,在實踐中超出了“防止或補救嚴重損害並便利調整所必須的限度”,通過實施産品排除,縮小適用保障措施的産品範圍,就可以防止出現過度保護的情況。另外,由于保障措施一般適用期限較長,即使某項保障措施在實施的當時是適當的,但隨著時間的推移,也可能變得過于嚴厲和不適當,同樣可以通過産品排除加以調整。

迄今爲止,美國貿易代表處已经分八批公布了数百种进口不鏽鋼管产品的豁免清单,同時按照2002年3月5日總統令,在保障措施的有效期內,美國貿易代表處将根據新的情况继续审查有关产品排除的申请,並在每年3月公布新的産品排除清單。

(三)考慮因素:对产品排除的审查均是根據个案的情况做出的,按照美國商务部的说明,给予产品排除是为了保证美國不鏽鋼管产品的消费者可以获得那些美國国内产业不能充分供应的不鏽鋼管产品,而且产品排除的决定不应减损对国内不鏽鋼管产业的保护,这是美國政府在审查所有产品排除申请的两个基本出发点[7]。具體而言,美國貿易代表處和商务部在分析产品排除的申请时会考虑如下因素:(1)目前该产品是否在美國生产;(2)該産品是否有其他替代産品;(3)是否由于質量方面的要求而限制了對國內産品的使用;(4)該産品的庫存;(5)是否有即将投产的从事该产品生产的美國企业,且該企業投産後可以向市場供應足夠數量的産品;(6)其他相關因素。

(四)負責機關和法律程序:虽然总统令仅授权美國貿易代表處负责产品排除的工作,但实践中有关产品排除的审查工作是由美國貿易代表處和美國商务部共同负责,最终决定是由美國貿易代表處负责公告。

以下是美國201不鏽鋼管保障措施调查中有关产品排除的主要程序:

(1)申请人向美國貿易代表處提出书面请求[9]。申請人包括進口産品的生産商、進口商、消費者或其他利害關系方;

(2)如果申請人請求進行某一産品排除的審查,美國貿易代表處为申请人确定审查编号,並發放申請者調查問卷。如果申請人反對某一産品排除審查,貿易代表處將向其發放反對者調查問卷;

(3)申請人回答並在規定的時間內提交調查問卷答卷;

(4)美國貿易代表處会同美國商务部对产品排除的申请和答卷进行审查,必要時與申請人進行會晤討論提交的資料或要求提供新的資料。

(5)做出正式決定,并由美國貿易代表處公布产品豁免清单。

五、对中国不鏽鋼管产品保障措施调查的借鉴意义

與反傾銷和反補貼相比較,保障措施是針對不特定國家的(non-selective),因此保障措施影響的國家衆多,更容易引起贸易摩擦。而且根據WTO《保障措施協定》第八条的规定,受保障措施影響的締約國有權要求采取保障措施的國家對其進行貿易補償,在無法就貿易補償達成協議的情況下還可以對采取保障措施的國家進行貿易報複。

从美國不鏽鋼管保障措施的实践来看,产品排除成为美國政府与其主要贸易伙伴进行贸易谈判的一个非常有效的手段。美國的不鏽鋼管保障措施引起了其主要贸易伙伴欧盟和日本的强烈反对,欧盟和日本均要求美國对其进行贸易补偿,並擬定了數億美元的貿易報複清單。但是在雙方談判的過程中,美國配合谈判的需要,陸續公布了八批産品排除的清單,将若干欧盟和日本对美出口的重要不鏽鋼管产品排除出本次保障措施调查范围之外,通过减轻欧盟和日本不鏽鋼管生产商对欧盟和日本政府的压力,美國政府为自己在贸易谈判中赢得了更多的主动性。实际上,在這八批産品豁免清單發布後,歐盟和日本實際已經放棄了其貿易報複的計劃。

中国此次不鏽鋼管产品保障措施调查涉及11大類24种进口不鏽鋼管产品,共計84個稅則號,涉及國家和地區主要有日本、韓國、俄羅斯和台灣等,上述國家已經與中國政府就此進行了多輪磋商,可以預見在保障措施正式實施後,中國與上述國家之間將産生更大的貿易摩擦。當然,中国目前的经济实力自不可与美國同日而语,與這些國家就保障措施舉行的貿易談判中將處于相對弱勢的地位,如果爆发贸易战受损害最大还是中国。所以如果能够借鉴美國201不鏽鋼管保障措施中产品排除的经验,就能夠實現“維護民族産業利益的堅定性”和“貿易談判中的靈活性”有效的統一,在未來的保障措施調查中最大限度的維護中國的國家利益。